《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求,行政機關不得法外設定權力,要推行政府權力清單制度。此外,健全依法決策機制,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交討論。要求還提出,要積極推行政府法律顧問制度等。
  京華時報記者楊鳳臨京華時報製圖何將
  原文
  行政機關不得法外設定權力,沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。
  解讀
  權力清單要向社會公示
  國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東表示,雖然我們進行了20多年的政府職能轉變、機構改革,但是整體來說,政府權限還是過大。法治政府應當是權力有限的政府,即法無授權不可為。做好法治政府建設,一定要讓政府成為一個邊界很清楚、職能定位很科學的政府。政府有哪些權力,不僅要在法律中找到,還要列在權力清單上,沒列在清單上的就不能行使,而且權力清單要向社會公示。
  所謂的權力清單,是指對政府及政府部門行使的職能、權限,以清單方式列舉,行政機關要“依單行權”。通過“曬清單”明確各行政部門的職責權限,有助於構建清晰具體的權責體系和法制化的權力運行流程,防止權力恣意和異化。
  權力清單的本質是政府的權力要受到憲法和法律的嚴格限制。權力清單在深層次上涉及公共權力的合法性來源和規範政府權力運行的治本之道等方面。政府的權力源於人民的授權,並通過憲法和法律的形式加以固定,以確保行政權力行使的目的是保障公民的基本權利。
  權力清單的具體制定者本質上應是各級人民代表大會。如果由政府部門自我制定,則會陷入權力自我授予的法理怪圈。考慮到行政權力的紛繁複雜,權力清單的制定可交由本級政府的法制部門,同時要報本級人大審批,以確保政府的權力清單符合人民的意志。
  權力清單的設立依據應嚴格限定為規章以上的規範性法律文件,除此之外還要結合行政權力運行的實際狀況以及法治政府要求的精簡、高效等原則,賦予行政機關一定的自由裁量權和處理緊急事務的權力。
  權力清單不是一成不變的,政府過多的權力要逐步通過簡政放權放給社會、企業和人民。權力清單應該是可以不斷調整和變化的。尤其現階段,政府的權力過大,要通過簡政放權,將權力清單壓縮到必要、合理的範圍。
  原文
  健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交討論。
  解讀
  還需加強透明政府建設
  中國人民大學法學院教授、博士生導師劉俊海表示,過去我們沒有牢固而深厚的法治政府理念,導致政府決策較為隨意。首先表現在拍腦袋決策,實際論證不夠,對未來的風險評估也不夠。其次是拍胸脯執行,出事之後就拍屁股走人。
  出台這個規定,主要是要求當前各級政府,尤其是地方政府在做重大決策時,包括支配使用地方財政資金,人事、經濟、規劃、環保,甚至土地出讓等重大決策、關係到老百姓切身利益和公共利益的重大決策時,要做事前論證、公眾聽證、專家論證。
  決策權的新規很重要,要透明決策、科學決策、開明決策、民主決策、公眾決策,這樣才能夠實現政府決策的規範化、法制化、理性化,才能真正接地氣,才能尊重科學規律、市場規律、法治規律,尊重人民意願。
  劉俊海表示,要做好審查機制,還要求進一步加強透明政府建設。沒有透明度作保障,法治政府建設也會走樣。
  原文
  建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。
  解讀
  可配套建領導誠信檔案
  劉俊海表示,對於重大決策一直採用的是民主集中制原則,即重大決策出台前,必須經過領導班子的集體討論。但由於“一把手”權力過大,所以一些重大決策的討論過程往往成為“一把手”的“一言堂”。“一把手”一旦完全掌控了重大決策權,就容易出現華而不實的政績工程,產生謀取私利、官商勾結等貪腐問題。加上監管監督機制不到位,形成了不少人形容的“決策拍腦袋,執行拍胸脯,走人了就拍屁股”現象。
  全會提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”,最關鍵的就是“終身”兩個字。只要是濫用決策權或失職瀆職等原因導致重大決策出錯,那麼不管你多大的官,不管經過多少年,你是現職還是退居二線,不管身處何地,都要對錯誤決策承擔責任。如果沒有終身問責制,所有的法治政府建設都是空談。
  現在很多官員都是交叉任職,乾三五年就升遷或調職,新領導沒法對過去的領導追究責任。這樣一來,不管新官還是舊官,都沒人對重大決策失誤承擔責任。
  對於如何落實重大決策終身責任追究制度不走過場、真正落地,劉俊海認為,應該將政府決定轉化為法律規定,下一步建議制定行政程序法或政府決策法,專門細化決策程序,使終身責任追究製成為領導幹部的法定義務。最好以後還有一些配套制度,比如建立領導幹部的誠信檔案,記錄官員的決策過程。
  原文
  完善政府內部層級監督和專門監督,改進上級機關對下級機關的監督,建立常態化監督制度。完善糾錯問責機制,健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。
  解讀
  糾錯問責關鍵在公開化
  中國社會科學院研究生院教授、博士和碩士生導師莫紀宏表示,層級監督就是指上級機關對下級機關的監督。審計機關和檢察機關都屬於監察機關,他們的監督就是指專門監督。憲法規定,行政機關受人大和上級機關的雙重領導,常態化的監督制度包括經常性的監督項目,比如對財政審計、公務員權利保護等常態化的工作進行監督。
  糾錯問責機制已經存在很久了,但主要存在以下幾個問題,第一,行政機關很多領導又兼任黨內職務,決策過程中大家沒有負責都只是參與,因此責任不清,沒法分責,所謂法不責眾。第二,很多決策是黨委和政府共同決策的,出了問題之後,責任無法追究。第三,問責本身由行政機關內部負責,屬於內部監督,有可能存在選擇性監督的情況。第四,一些錯誤決策,違法特征不明顯,很難找到嚴格的證據,因此很難認定和問責。
  莫紀宏認為,解決問題最關鍵就是要公開化,公開道歉、公開處理原因、處理情況等,主動接受公眾的監督。而這一點正是此次四中全會提出來要完善的地方。
  原文
  積極推行政府法律顧問制度,建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍,保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。
  解讀
  顧問可在人才庫中搜羅
  莫紀宏表示,北京去年啟動了法學法律人才庫,人才庫收錄了法學教育研究、法律實務、法律服務方面的人才1000餘名。人才庫是動態的,會不斷更新,資源也是共享的,分類也特別詳細,比如按職稱分類、學歷分類、刑法經濟法等不同領域分類。如果政府部門需要經濟方面的法律專家,直接在人才庫搜索,便出來了他們的詳細資料。據瞭解,很多城市也都有這樣的人才庫。
  □專家觀點
  “政府有哪些權力,不僅要在法律中找到,還要列在權力清單上,沒列在清單上的就不能行使,而且權力清單要向社會公示。
  要做好審查機制,還要求進一步加強透明政府建設。沒有透明度作保障,法治政府建設也會走樣。
  只要是濫用決策權或失職瀆職等原因導致重大決策出錯,那麼不管你多大的官,不管經過多少年,你是現職還是退居二線,不管身處何地,都要對錯誤決策承擔責任。如果沒有終身問責制,所有的法治政府建設都是空談。
  糾錯問責最關鍵的就是要公開化,公開道歉、公開處理原因、處理情況等,主動接受公眾的監督。而這一點正是此次四中全會提出來要完善的地方。”
(原標題:行政機關重大決策將建審查機制)
(編輯:SN182)
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